【专题研究】政府公共财政约束下的巴基斯坦瓜达尔城市空间方案演变研究
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摘要
作者中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部主任工程师刘景华，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部主任工程师席芳，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副总经理赵彬彬在《规划师》2020年第16期撰文，瓜达尔是中巴经济走廊“1+4”合作布局四大重点之一，也是走廊和海上丝绸之路的共同节点。瓜达尔当地政府公共财政资金有限，难以支撑城市大规模建设，这些因素影响对瓜达尔城市空间布局不利。基于此，文章从政府公共财政视角切入，以空间方案可实施为目标，首先对瓜达尔现状用地特征进行分析，随后明确当前瓜达尔公共财政密切相关要素(NOC项目和政府已收购用地)，提出瓜达尔城市空间方案思路，并对公共财政约束下瓜达尔城市空间方案演变过程进行详细介绍。
[关键词]公共财政；城市空间方案；NOC项目；政府用地；瓜达尔
[文章编号]1006-0022(2020)16-0066-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]刘景华，席芳，赵彬彬．政府公共财政约束下的巴基斯坦瓜达尔城市空间方案演变研究[J]．规划师，2020(16)：66-71．
瓜达尔位于中巴经济走廊西线，瓜达尔港是中巴经济走廊重要的出海口之一。《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》(以下简称《规划》)是中国政府援助项目，项目规划范围为1201km²。
《规划》提出把瓜达尔建设成为安全、繁荣、绿色、宜居的智慧港城，以及巴基斯坦杰出的经济特区城市。当前瓜达尔的当地政府公共财政资金有限，难以支撑城市大规模建设，这将影响瓜达尔城市的空间布局。因此在政府公共财政资金有限的约束下，如何构建具有经济性的，并能充分体现当地特色的瓜达尔城市空间方案，是值得思考和探索的问题。
1 公共财政与城市空间关系概述
公共财政，是指国家(政府) 集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。城市空间是承托与容纳城市活动的载体和容器，表现为在城市地域范围内，一切城市要素(物质的和非物质的) 的分布及其相互作用，并随时间动态发展的系统或集合。
公共财政与城市空间具有相互影响的关系。作为城市经济体系一部分的地方公共财政支出，产生于城市空间演化的过程，具有空间特性，公共财政支出的重要职责之一就是优化城市空间结构，形成合理的城市空间；城市空间结构的变化也影响着地方公共财政的方向，城市规模的变化会影响政府对城市基础设施建设的投资，加大投资会增加城市公共财政支出。特别是在后发公共财政薄弱的城市，公共财政对土地收购、基础设施建设等涉及大量资金的决策将产生巨大的约束作用，使得城市政府难以进行大规模土地收购和基础设施建设，进而影响城市空间结构的发展逻辑。
2 瓜达尔现状用地特征
2.1 现状土地利用
瓜达尔城市总体规划总用地面积为1201km²。规划区内地势较为平坦，大部分高程在20m以下，最高处海拔为380m。规划区整体开发程度低，建成区用地以居住用地、道路用地为主。根据现状测绘的地形图数据统计，规划区现状建设用地面积约为1434.7hm²，占规划区总面积的1.19%。同时，瓜达尔土地私有化程度较高，约90%的土地属私人所有(图1)。
图1 土地利用现状图
2.2 已批项目(NOC项目) 及政府已收购用地
规划区内已批未建的项目用地面积约为70km²，包含了住宅、商业、工业和休闲4种类型的用地，以住宅用地为主，已批项目(即NOC项目) 空间分布零散，不利于集中开发；政府已收购用地位于西部滨海区域，用地面积约为18km ²(图2)。
图2 NOC项目和政府已收购用地分布图
2.3 小结
规划区整体开发程度低，建成区以居住功能为主；NOC项目也以住宅项目为主，并且分布凌乱，缺乏统一规划安排。
3 政府公共财政约束下的瓜达尔城市空间方案思路
3.1 与瓜达尔公共财政密切相关的要素
根据瓜达尔现状用地特征可知，在瓜达尔空间方案中，与公共财政密切相关的要素有两个：第一个要素为城市的NOC项目。政府需要按照瓜达尔城市空间方案建设城市，若城市空间方案(尤其是城市公共设施用地，如行政用地、医疗卫生用地、市政设施用地等)与NOC项目存在冲突，政府必然需要通过公共财政对NOC 项目进行回购。第二个要素为政府已收购的用地。从便于开发建设的原则来看，政府已收购的用地应优先开发，并且这类用地应优先安排商业、商务等用地，使地块价值最大化，并以此地块的买卖收益带动其他区域发展。
3.2 瓜达尔城市空间方案思路
基于瓜达尔城市空间方案中与公共财政密切相关的两大要素，结合一般城市空间方案形成方法，提出瓜达尔城市空间方案思路。
3.2.1 基于传统方案比选，形成推荐的城市空间结构和空间形态
空间方案初步阶段是城市空间方向性的确定阶段，重点确定未来城市空间结构、空间形态等。空间方案初步阶段的工作内容主要为尊重瓜达尔现状发展条件，结合国内外先进城市的发展经验，在遵循瓜达尔城市空间方案的目标和原则的基础上，就城市空间结构、空间形态等相关要素提出不同的备选方案，并通过方案比选确定推荐方案，以此确定未来城市空间结构和空间形态。
3.2.2 基于公共财政要素，优化方案，形成最终方案
由于瓜达尔政府公共财政有限，城市空间方案应强调土地节约集约和财政资源的有效投放。因此，在已经确定未来城市空间结构和空间形态的基础上，充分考虑NOC回购成本、近期城市开发建设与公共设施供给等需要较大公共财政投入的因素(涉及NOC项目空间布局避让、政府已收购的用地优先建设等)，对推荐空间方案进行优化完善。
4 政府公共财政约束下的瓜达尔城市空间演变
4.1 空间方案目标与原则
根据《规划》确定的发展目标：到2050年，瓜达尔发展成为巴基斯坦国内经济活跃、环境良好的经济特区城市；到2050年，瓜达尔将发展成为200万人的港口城市；规划将通过塑造城市绿色基底、优化展示轴带，构建从城市向海、向大型生态廊道的空间秩序，营造宜人的慢行环境，将瓜达尔建设成为巴基斯坦海岸上独具魅力的滨海城市。根据此目标，提出以下原则。
4.1.1 生态优先，环境友好
基于现状自然要素，优先保证生态环境的保育，不减少河流水系面积，不破坏现状植被，满足经济、社会的可持续发展，努力构建人与自然和谐相处的环境友好城市。
4.1.2 结构弹性，高效发展
确立富于弹性的城市结构，以适应社会经济增长及发展过程中面临的不确定性，近期集约发展，远期留有弹性，注重城市功能的高效组织；适应不同阶段的发展需求，实现空间拓展阶段性最优，保障城市有机生长。
4.1.3 尊重历史，顺应动力
对老城应以尊重、保留为主，挖掘地方特色。顺应主要发展动力源，落实现状已明确的大型项目(如自由区) 等，安排相对应的空间载体。
4.1.4 产城融合，港城共生
瓜达尔因港而生，港口发展带动产业规模扩大，从而促进城市的成长。因此，港口和城市、产业功能和城市功能之间，应该和谐共生，融合发展，相互促进，相互支持。
4.2 方案比选，确定瓜达尔城市结构、空间形态
4.2.1 影响瓜达尔城市结构、空间形态的主要因素
结合基地条件分析可以发现，规划区地形及海岸线狭长，实际适宜建设的土地主要分布在基地中部及沿海岸线地带，这是空间方案的基底条件。
在城市人口规模和发展目标一致的情况下，决定城市空间结构、空间形态的重点要素应包括：对现状生态空间的处理方式、基于发展动力的城市建设空间选择、城市发展区建设规模及城市形态的选择(通过城市人口密度体现)、城市功能区构成特征(特别是城市中心区的选址，该功能区作为城市发展和公共服务的核心区域，将影响城市大功能分区的布局)。瓜达尔是一个生态脆弱并且严重缺水的城市，应尽量保留现状生态空间，如水体通道、山体等，形成生态廊道；瓜达尔港、东湾快速路的交通运输资源及滨海特色是瓜达尔土地开发的重要动力来源，城市未来建设空间主要位于中部及沿海岸线地带，上述内容作为空间方案的共性内容。故剩下两个关键影响要素—城市人口密度选择和城市中心区选址成为影响空间方案的主要因素。
(1) 城市人口密度。
瓜达尔现状建设量少，可开发的土地较多，可以从长远角度谋划城市的适宜形态；考虑到瓜达尔经济发展处于逐渐增长的过程，城市无法一开始就进入高密度建设状态。结合国际相关城市案例(表1) 及瓜达尔发展目标，瓜达尔更适合建设成为中等密度及低密度类型的城市，原因有3个：一是当地水资源等环境承载能力差，难以进行高密度开发；二是可以区别于高密度城市的建设形态，构建兼顾效率和人居生活环境的宜居宜业城市样本；三是可体现休闲滨海城市特征，增加城市吸引力。
表1 参考城市的建成区人口密度
(2) 城市中心区选址。
瓜达尔的规划方案应结合城市发展区的选择，并综合考虑交通、城市建设形态等因素，选择城市中心区的位置。结合瓜达尔城市现状空间结构，可考虑内陆或滨海的中心区布局模式。
4.2.2 城市空间结构、空间形态多方案选择
基于空间方案目标与原则，结合现状建设条件，规划针对城市空间结构、空间形态形成了两个空间方案：“中密度+ 滨海特色城市中心区”(方案A)、“低密度+ 内陆特色中心区”(方案B)。
(1) 方案A：“中密度+ 滨海特色城市中心区”，即形成中部集聚组团、东部发展带的结构(图3，图4)。①城市发展区较集聚，土地利用效率较高。人口密度选取中密度，即6300人/平方公里，接近科威特城的人口密度，城市建设用地总面积约为316km²。②滨海特色的中心区。新中心与真纳大道结合较好且体现了滨海特色，同时又兼顾现状的中轴格局。
图3 空间结构图(方案A)
图4 土地利用规划图(方案A)
(2) 方案B：“低密度+ 内陆特色中心区”，即形成中部集聚组团、外围特色组团的带状结构(图5，图6)。①城市发展区较分散。人口密度选取低密度，不超过4000人/平方公里，接近伊斯兰堡和迪拜的人口密度，城市建设用地总面积约为570km²。②内陆式中心区。新中心延续了上版总体规划确定并已有所实施的真纳大道中轴对称的格局，但滨海特色未充分展示。
图5 空间结构图(方案B)
图6 土地利用规划图(方案B)
4.2.3 方案比选
以实现发展愿景为目标，两个备选方案重点从土地利用、交通组织、建设成本、经济与财务分析情况4个方面进行比较，分类评判项目优劣，综合比选形成推荐方案。
(1) 土地利用。
重点围绕空间结构、空间组织模式、功能布局、重点城市功能板块布局、用地规模的内容进行评价。方案A及方案B的土地利用各具特点，但方案A的城市中心区更加突出了瓜达尔的滨海特征，同时又延续了现状真纳大道中轴对称的形象，城市空间形象的展示性更优。
(2) 交通组织。
重点围绕对外交通和城市内部的道路组织进行评价。其中，方案A强调旅客和货物的分离，中部公路将缓解城市中部和北部的交通压力，从而更好地改善交通状况，因此比方案B更优。
(3) 建设成本。
重点针对“五通一平+基本设施”(重大公共服务设施、交通设施、市政设施、安全设施和智慧设施等) 的建设成本进行测算和评价。经核算，方案A 的总建设成本为154亿美元，方案B的总建设成本为215亿美元，方案A建设成本更低。
(4) 经济与财务分析。
针对经济与财务分析的定量结果进行比较。方案A 由于人口密度更高，土地利用更集约，其经济和财务效益略优于方案B。
综合比选确定以方案A——“中密度+滨海特色城市中心区，中部集聚组团+东部发展带”，作为瓜达尔城市空间结构、空间形态方案。
4.3 基于公共财政要素进行方案优化，形成最终方案
与公共财政密切相关的要素有两个：一是城市的NOC项目，二是政府已收购的用地。基于上述两个因素，在推荐的空间方案A——“中密度+ 滨海特色城市中心区，中部集聚组团+ 东部发展带”的结构基础上继续优化。
4.3.1 基于NOC 项目的方案优化
由于NOC分布零散，为了城市能够得到较好的发展，以方案A为基础，对回购NOC费用进行计算，金额约为3.52亿美元，当前瓜达尔政府公共财政难以承担上述回购NOC费用。基于此，以充分落实NOC项目为原则，对推荐的空间方案A进行优化，方案主要优化内容包括以下4点。
(1) 城市中心区位置西移。由于方案A中心区大量占用NOC，需要政府收购大量已批的NOC 项目，中心区建设难度大，因此最新方案(以下称为“方案C”)的城市中心区位置向西移至NOC项目较少的区域。
(2) 取消部分生态廊道。方案A中城市开发区的生态走廊占据了更多的NOC项目用地，因此方案C 取消了两条生态走廊。
(3) 政府主导大型项目位置需要重新选址。方案A中职业教育园、传媒城、体育城、健康城、赛马场、高尔夫球场和主题公园等政府主导的项目有部分占用了NOC 项目用地，因此需要根据上述项目相关要求重新选址于不占用NOC项目用地的区域。
(4) 局部路网调整。方案A区域快速路、干道占用NOC项目用地，方案C对局部道路线性进行调整。优化后方案C基本延续前阶段确定的“中密度+ 滨海特色城市中心区，中部集聚组团+ 东部发展带”的城市空间结构和空间形态，基本落实了NOC项目，城市建设成本与方案A相比大幅度下降。但方案C的中心区并未设置于城市十字中心区域，且中心区形态与方案A比较略显单薄(图7)。
图7 土地利用规划图(方案C)
4.3.2 基于政府已收购用地的方案优化
由于当地政府财政有限，近期开发难以大规模购买土地，为了更好地推动近期项目建设实施，项目组再次调整近期建设的中心区位置，形成最新方案D。
方案D充分避让NOC项目用地，把近期建设的城市中心区布置于政府西部可控用地内，打造全新的城市中心区，这将有利于城市中心区建设，减少中心区投资，便于早期建设实施，形成城市门户形象，同时使政府地块价值最大化，并以此地块买卖收益带动其他区域发展。新城市中心区形态相对规则，且中部绿轴连接滨海地区和内部河道，有利于打造更具吸引力的城市景观特色空间；城市中心西移有利于带动城市西部地区的开发。同时，把政府近期建设项目，如传媒城、体育城和健康城等也布置于政府西部可控用地内，减少近期城市建设政府资金的投入。方案D仍然延续前阶段确定的“中密度+滨海特色城市中心区，中部集聚组团+ 东部发展带”的城市空间结构和空间形态(图8)。
图8 最终方案土地利用规划图(方案D)
巴基斯坦经过技术委员会、指导委员会等会议多轮讨论，最终确认选择方案D作为《规划》的土地利用最终方案：在城市空间结构方面，基于现状空间发展条件和发展动力，落实规划理念，综合形成弹性、高效、可持续的空间发展框架，构建包含1条城市发展轴带、7条生态走廊、11个功能分区和3个城市服务中心的空间结构，形成滨海带状城市形态(图9)。
图9 空间结构图(方案D)
在土地利用规划方面，规划区城市建设用地面积为353.80km²，占总规划区的29.46%；人口密度为6000人/平方公里。
在城市设计方面，通过塑造城市绿色基底、优化展示轴带，构建从城市向海洋、向大型生态廊道的空间秩序，突出滨海城市特色。
在城市更新方面，规划选择延续老城传统建设肌理，以微改造的方式，最大限度保留老城建筑空间，从老城现状道路、公共服务设施、行业业态发展和特色空间四个方面提出老城改造建议，既延续了瓜达尔的发展历史，又不断提升老城活力。
在岸线与港口方面，结合岸线使用现状、自然生态条件、城市开发及港口发展需求等因素，规划将岸线划分为港口岸线、生活岸线、渔业岸线、生态岸线和预留港口发展岸线五大类；根据产业功能、岸线利用规划，将瓜达尔港口划分为综合港区、邮轮及游艇港区两个港区。
在交通设施方面，规划落实中巴经济走廊中关于新机场、铁路的发展项目，为城市对外出口打下基础；建设“五横十五纵”的城市骨干交通网络，加强城市中心、次中心和各功能组团之间的交通联系。在公共交通方面，基于200万人的城市人口规模目标，规划期以发展常规公交系统为主，远景预留中运量公交系统发展条件。
在分期建设方面，近期选择空间动力良好的东湾快速路沿线作为重点发展区域，同时将CBD区域纳入近期建设范围，以增强政府筹集城市开发启动资金的能力，但是需要注意防范土地投机问题，合理控制早期的土地售卖规模；中期依托近期建成区域向东北及西北片区拓展；远期城市向自然、景观资源条件较好的西湾发展，逐步建成旅游项目，开始建设大型公共建筑，形成重点展示城市形象的区域。
5 小结
如何实现空间方案的经济性是此次土地利用方案制定的关键。项目在方案演变过程中，以城市空间目标和原则为依据，通过传统比选思路确定“中密度+滨海特色城市中心区，中部集聚组团+东部发展带的结构”的城市空间结构和空间形态，并以此为基础，基于瓜达尔空间方案中与公共财政密切相关的要素—城市的NOC项目和政府已收购的用地，对未来城市的空间结构和空间形态进行修改完善，形成最终方案。该方案充分考虑瓜达尔现状问题，尊重、落实现有NOC项目用地功能，充分利用政府已收购的用地，并且把该用地价值最大化，符合瓜达尔发展诉求，得到巴基斯坦的高度认同。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年16期
《政府公共财政约束下的巴基斯坦瓜达尔城市空间方案演变研究》
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